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La paradiplomatie environnementale, une alternative au laxisme des Etats ?

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Tel l'hiver de George R. R. Martin, les préoccupations environnementales représentent une menace grandissante pour le genre humain alors que celui-ci se consacre à des enjeux de pouvoir bien abstraits en comparaison. Que penser de la survie d'une dynastie, d'une nation, d'un système politique dans l'échelle de nos priorités lorsque se profile le déclin de l'homo sapiens sapiens.

Certes ce rapprochement, entre une œuvre fantastique et les défis environnementaux, peut choquer par la fatalité qui en ressort, mais notre situation est-elle si différente ? Des chefs d'Etat, des seigneurs accaparés par les jeux de pouvoir, les jeux de trônes, la fiction ne s'est-elle pas inspirée de notre réalité ? 

Nos relations internationales tendent à réduire l'anarchie des temps médiévaux, preuve en est l'émergence du droit international. La construction et l'application du droit international repose sur la volonté des Etats. C'est un fondement fragile mais il démontre logiquement que les Etats sont prêts à évoluer à travers des relations normées, telle une société internationale. Or, les acteurs souverains de cette société, de ce droit, sont uniquement les Etats. Dès lors, les problèmatiques globales comme la violence, le commerce ou les télécommunications bénéficient d'un régime international, l'intérêt des acteurs étatiques est certain, ne serait-ce que par les applications concrètes sur leur territoire, dans des domaines qui touchent souvent la première et la deuxième génération des droits humains.

Cependant, lorsqu'il est question de thèmes ambitieux comme la préservation de l'environnement (dans la troisième génération de droit), avec des objectifs plus lointains et plus incertains, l'engoument des Etats faiblit. Ce qui est compréhensible, les deux premières générations de droit ont pour racine la défense de l'être humain en tant qu'individu tandis que la troisième génération de droit diffuse l'idée de communauté humaine. Le problème est que nous vivons dans une société internationale et l'idée de communauté internationale n'a pas encore vu le jour.

Voilà le défi du droit international de l'environnement : son application ne s'appuie que sur le souhait des Etats et un droit non respecté est voué à « disparaître ». Récemment, le président américain Donald Trump a parfaitement illustré cette idée en revenant sur la participation des Etats-Unis à l'Accord de Paris de 2016. Celui-ci estimait, par la dénonciation de cet accord, qu'il devait défendre les intérêts des américains, et en particulier les habitants de Pittsburgh et non pas ceux de Paris. Une formule anodine en apparence mais qui a fait réagir Bill Deputo, le maire de Pittsburgh ! Ce dernier déclara vouloir respecter les accords de la COP 21 et mît Trump, l'autorité souveraine, en porte-à-faux. 

Les déclarations de Deputo mettent en avant la poussée internationale des acteurs subétatiques observée depuis des décennies à travers le concept de la « paradiplomatie ». Ce phénomène tend à considérer les autorités politiques territoriales (les villes ou les régions) comme des acteurs internationaux lorsqu'elles sont capables de mener une action internationale. Dans cette idée, le droit international de l'environnement pourrait-il recevoir une meilleure application en comptant de nouveaux sujets de droit, les acteurs subétatiques ?


L' action locale à dimension globale:

 


La paradiplomatie est un objet d'étude assez récent dont la terminologie est sujet à controverse. Etymologiquement, la para- diplomatie désigne une pratique « à côté de la diplomatie », une sorte de « diplomatie parallèle », ce qui peut sous entendre une action internationale concurrente à la diplomatie traditionnelle, celle des Etats. Sans s'attarder sur le sens de cette action, ce sont les mécanismes de celle-ci qui méritent une analyse plus approfondie. Comment un acteur sans la capacité juridique nécessaire peut-il agir en dehors de son territoire alors que la représentation internationale de son territoire appartient à l'acteur étatique ?

Dans les années 1980, les professeurs Ivo D. Duchacek et Panayotis Soldatos étudient les activités étrangères des provinces canadiennes et des états américains en pleine mondialisation. Ainsi, ils crééent le concept embryonnaire de la paradiplomatie comme « une poursuite, et à divers degrés, de la part d'états fédérés (entités subétatiques), d'activités étrangères ». Mais c'est avec Brian Hocking, qui inscrira la paradiplomatie dans la « diplomatie à paliers multiples », et Stéphane Paquin, qui enrichira le concept par l'étude du cas catalan et une monographie sur l'émergence du phénomène, que l'objet d'étude gagnera en substance en redéfinissant la place de l'acteur subétatique sur la scène internationale. Avec la mondialisation et la déliquessence des monopole étatiques, le rôle de l'Etat face à ses régions et ses villes est en crise : doit-il percevoir l'action paradiplomatique comme une coopération ou un conflit avec les autorités locales ? 

Malgré le biais épistémologique de certains courants théoriques (comme le réalisme et sa vision stato-centrée), la paradiplomatie a été observée dans plusieurs régions ou villes du monde en Amérique du Nord, en Europe, au Moyen-Orient et même en Asie – c'est un phénomène global. De plus, le champ d'action de la paradiplomatie touche surtout les thèmes de « low politics » comme le commerce, la culture et l'environnement. En Amérique du Nord, un cas de Green paradiplomacy (paradiplomatie environnementale) a été étudié entre les provinces canadiennes et les états américains limitrophes aux Grands lacs et au fleuve du Saint-Laurent[1]. Ces ressources hydrauliques, étant partagées entre les acteurs subétatiques canadiens et américains, sont désormais gérées comme des politiques internes (voire bilatérales) par chacune des parties grâce à leur synergie. Dans un souci d'efficacité en matière de politique publique, une gestion locale a été préférée à une gestion nationale. Cette paradiplomatie transfrontalière donne l'occasion aux acteurs locaux de créer des relations internationales avec une finalité locale et environnementale.

Bien que le principe de subsidiarité soit au centre de cet exemple, si l'on écarte les gains de compétences des entités subétatiques on constate aussi une perte de souveraineté dans ces domaines pour les acteurs étatiques. Cette « tolérance » des Etats canadien et étasunien est un pas en avant dans la reconnaissance de ces nouveaux acteurs, mais est-ce suffisant pour qu'ils participent au droit international de l'environnement ?


 
Une participation difficile au droit international de l'environnement :


 

Par défaut, les sujets du droit international sont les acteurs étatiques et non pas les acteurs subétatiques. En matière de droit de l'environnement, les acteurs locaux sont tributaires de sa réception dans l'ordre juridique interne, si l'Etat ne s'y soumet pas ses régions et ses villes n'ont aucune obligation de respecter ces  normes environnementales. Pour la paradiplomatie environnementale l'hypothèse est la suivante : un acteur subétatique peut-il suivre des normes environnementales plus respectueuses (et donc plus contraignantes) que celles inscrites dans le droit interne ?

Sur ce point, l'accord de Paris comprend un paragraphe pouvant être interprété comme une ouverture aux initiatives locales. Celui-ci, à la page 23 du document adopté, reconnaît « l'importance de la participation des pouvoirs publics à tous les niveaux et des divers acteurs » dans le respect du droit national. Chaque Etat s'appuie sur des autorités locales, les administrations régionales ou municipales, pour veiller au respect du droit interne à travers la démocratie locale. Cette participation « à tous les niveaux » s'accompagne d'une nécessaire compatibilité avec les engagements du sommet des pouvoirs publics, l'Etat.

Bien que les régions ou les villes soient les mieux placées pour défendre leur environnement car le centre du pouvoir local serait plus proche de son territoire, l'Etat garde la mainmise sur l'attribution des compétences. Cependant, certaines entités subétatiques mènent des actions internationales en se passant d'une quelconque permission étatique, voire en contradiction avec la politique étrangère de l'Etat-hôte ! Une spécialité des états fédérés américains et de leur villes qui a trouvé son porte-parole à travers le juriste californien Michael H. Schuman[2]. Juridiquement, les politiques étrangères subétatiques respectent les libertés fondamentales accordées aux citoyens et aux états, la jurisprudence de la Cour suprême américaine fut interprétée comme une tolérance en ce sens. Par la même occasion, un argument politique et moral est soulevé grâce au concept de « sovereignty-free » de James Rosenau : les entités subétatiques, sans statut légal, n'ont pas à suivre les obligations internationales imposées aux Etats. De cette manière, les villes et les états américains pourraient défendre les valeurs américaines ou agir sur des thèmes plus sensibles (les droits humains, le développement durable ou la protection de l'environnement) lorsque ceci est incompatible avec la politique étrangère du pays. Une telle expérience a déjà eu lieu en France. En 2008 Paris remet une médaille de la ville au Dalaï-lama alors que le gouvernement français tisse des liens amicaux avec la Chine, organisatrice des Jeux olympiques de l'époque, il s'agit d'une action impossible pour l'Etat français vis-à-vis de son homologue chinois.

Hormis ces réflexions juridiques, les relations internationales évoluent bien plus vite que le droit si l'on tient compte du réseau international City 40 (C40)[3]. Grâce ce réseau paradiplomatique, les villes du monde entier peuvent poursuivre ensemble des objectifs environnementaux sans l'implication des acteurs étatiques. Ce genre d'initiatives donne une autre résonance au positionnement de Pittsburgh sur l'Accord de Paris car dans la société internationale, cette pratique est connue et même institutionnalisée. Dans le cas français, l'Etat tente de cadrer l'action internationale des collectivités territoriales dans la « coopération décentralisée », soit une tentative pour l'Etat français de garder le contrôle sur une pratique propre à ses entités subétatiques.



Le droit à l'expérimentation, une alternative juridique?


 

Ainsi, les textes juridiques mentionnant les actions paradiplomatiques n'ont pas pour vocation à considérer les villes ou les régions comme des acteurs internationaux à part entière. Est-ce si étonnant ? Ici, le droit ne peut être que deux choses, la traduction de la puissance souveraine des Etats (droit national) ou bien une construction des relations interétatiques (droit international). Le droit, tel un écran, limite les entités subétatiques, elles ne sont pas invités au jeu international. Pourtant, ces acteurs trouveraient leur place dans la défense de l'environnement, notamment les villes en agissant sur l'assainissement des eaux usées et la pollution routière dans les centres urbains. Des initiatives ont été observées comme la gestion transfrontalière des Grands lacs, le réseau C40 et la fronde du maire de Pittsburgh, mais la règle de droit a préemption sur le fait politique. Un Etat peut contraindre une ville à ne pas prendre des mesures environnementales, qu'esr-ce qui pourrait l'en empêcher légalement ? Que reste t-il pour les villes et les régions à part les aventures solitaires ou en réseau ?

A la jonction de la paradiplomatie et du droit de l'environnement, on retrouve des enjeux de pouvoir et de légitimité entre les acteurs centraux et locaux : le local est légitime pour prendre les mesures nécessaires préservant son territoire mais seul le central détient le pouvoir souverain de dire le droit. En construisant les Etats-nation, le droit est devenu l'instrument de pouvoir approprié pour unifier le territoire. Cette vision est bien cynique sur les intentions des Etats, en particulier si on se focalise sur le président américain. Pourtant, une solution juridique est parfaitement possible !

En s'inspirant du principe de subsidiarité, le droit de l'environnement pourrait se structurer en deux niveaux. Au niveau étatique, un régime juridique environnemental « standard » serait inscrit dans le droit national afin de respecter, ou a minima tolérer, le droit international de l'environnement. Au niveau subétatique, les autorités locales bénéficieraient d'un droit à l'expérimentation dans la préservation de l'environnement, elles s'appuieraient sur le droit national de l'environnement. En somme, les autorités locales pourraient s'approprier le droit de l'environnement en prenant des initiatives plus ambitieuses que celles de l'Etat. Ce droit à l'expérimentation existe en France (article 72 al.4 de la Constitution de 1958) mais est bien plus utilisé par l'Etat que les collectivités territoriales[4]. Dès lors, les acteurs subétatiques ont le potentiel et les arguments juridiques pour participer au droit de l'environnement, reste à savoir si les Etats seront prêts à jouer le jeu.


Julien Vilar




[1]    CHALOUX Annie & PAQUIN Stéphane, « Green paradiplomacy and water resource management in North America: the case of the Great Lakes-St. Lawrence River Basin », Canadian Foreign Policy Journal, 2013, 19:3, 308-322

[2]          VILTARD Yves, « Conceptualiser la « diplomatie des villes ». Ou l'obligation faite aux relations internationales de penser l'action extérieure des gouvernements locaux », Revue française de science politique, 2008/3, (Vol. 58), 511-533

[3]          GORDON David J., « Between local innovation and global impact: cities, networks, and the governance of climate change », Canadian Foreign Policy Journal, 2013, 19:3, 288-307

[4]          CROUZATIER-DURAND Florence, « Le droit à l’expérimentation n’est pas très expérimenté par les collectivités », La gazette des communes propos recueillis par Sabine BLANC, 11 juin 2016, site internet http://www.lagazettedescommunes.com


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